Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 11.11.2013 N 1840н "На приказ министерства спорта Волгоградской области от 16 октября 2013 г. N 807 "Об утверждении административных регламентов министерства спорта Волгоградской области по предоставлению государственных услуг"



Направлено письмом от 12 ноября 2013 г. № 02-9125

УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 11 ноября 2013 г. № 1840н

НА ПРИКАЗ МИНИСТЕРСТВА СПОРТА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 16 ОКТЯБРЯ 2013 Г. № 807 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ МИНИСТЕРСТВА СПОРТА
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ"

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. № 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа министерства спорта Волгоградской области от 16 октября 2013 г. № 807 "Об утверждении административных регламентов министерства спорта Волгоградской области по предоставлению государственных услуг" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утверждены:
- административный регламент министерства спорта Волгоградской области "Присвоение в установленном порядке квалификационных категорий спортивным судьям" (далее - Регламент № 1);
- административный регламент министерства спорта Волгоградской области "Государственная аккредитация спортивных федераций Волгоградской области по видам спорта в порядке, установленном законодательством Российской Федерации" (далее - Регламент № 2);
- административный регламент министерства спорта Волгоградской области "Предоставление дополнительного материального обеспечения спортсменам, завоевавшим звания чемпионов и призеров Олимпийских игр, Паралимпийских игр, Сурдлимпийских игр, и их тренерам в соответствии с нормативными правовыми актами Волгоградской области" (далее - Регламент № 3);
- административный регламент министерства спорта Волгоградской области "Присвоение спортивных разрядов спортсменам" (далее - Регламент № 4).
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения, направленные на предоставление государственных услуг с целью развития физической культуры и спорта на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 22.10.2013 № 284-ФЗ);
- Федеральным законом от 04.12.2007 № 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (в редакции от 02.07.2013 № 185-ФЗ);
- Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (в редакции от 02.07.2013 № 188-ФЗ);
- приказом Министерства спорта и туризма Российской Федерации от 21.11.2008 № 48 "Об утверждении Положения о Единой всероссийской спортивной классификации";
- приказом Министерства спорта и туризма Российской Федерации от 27.11.2008 № 56 "Об утверждении Положения о спортивных судьях";
- приказом Министерства спорта и туризма Российской Федерации от 20.02.2009 № 49 "Об утверждении Порядка государственной аккредитации региональных спортивных федераций, осуществляемой органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации" (в редакции от 23.06.2011 № 619);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 25.08.2012 № 852);
- Уставом Волгоградской области;

- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.07.2007 № 1495-ОД "О физической культуре и спорте в Волгоградской области" (в редакции от 11.10.2013 № 125-ОД);
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 № 22-ОД "О системе органов исполнительной власти в Волгоградской области" (в редакции от 21.02.2012 № 18-ОД);
- Законом Волгоградской области от 27.12.2012 № 181-ОД "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" (в редакции от 08.07.2013 № 70-ОД);
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 19.03.2013 № 234 "Об утверждении Положения о министерстве спорта Волгоградской области";
- постановлением Администрации Волгоградской области от 25.07.2011 № 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 09.10.2012 № 413-п).
Подпунктом "е" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что общие вопросы физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 4 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" установлено, что законодательство о физической культуре и спорте основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Согласно подпунктам 6, 7 пункта 1 и пункту 8 статьи 8 названного Федерального закона к полномочиям субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта относятся присвоение спортивных разрядов и квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном Положением о Единой всероссийской спортивной классификации и Положением о спортивных судьях; реализация мер по развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, адаптивной физической культуры и адаптивного спорта в субъектах Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительное материальное обеспечение лицам, имеющим выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией в области физической культуры и спорта, в том числе завоевавшим звания чемпионов или призеров Олимпийских игр, Паралимпийских игр, Сурдлимпийских игр, чемпионов мира, чемпионов Европы, имеющим почетные спортивные звания, ведомственные награды органов государственной власти в области физической культуры и спорта или награжденным государственными наградами Российской Федерации за заслуги в области физической культуры и спорта.
Пунктом 5 статьи 13 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" по одному виду спорта на территории субъекта Российской Федерации соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязан аккредитовать только одну региональную спортивную федерацию. Государственная аккредитация осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, и по согласованию с общероссийской спортивной федерацией по соответствующему виду спорта.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Пунктом 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона определено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
В соответствии с приложением к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" министерство спорта Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Согласно пункту 1.1 Положения о министерстве спорта Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 19.03.2013 № 234, министерство спорта Волгоградской области (далее именуется - Министерство) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в области физической культуры и спорта на территории Волгоградской области.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3 указанного выше Положения министр издает приказы Министерства.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта в форме приказа входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, в рассматриваемом Приказе выявлен коррупциогенный фактор, заключающийся в следующем.
Согласно абзацу 1 пункта 2.4 раздела 2 Регламента № 2 максимальный срок с момента возникновения оснований для предоставления услуги до принятия решения комиссией составляет 131 день.
Однако содержание Регламента № 2 не позволяет определить максимальный срок проведения каждой административной процедуры, при сложении которого можно установить правомерность закрепления Министерством столь длительного срока предоставления государственной услуги (131 день).
Указанное обстоятельство способствует проявлению коррупциогенных положений в части закрепления для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения, а именно установления неопределенности сроков и условий принятия решения должностными лицами Министерства (подпункт "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96).
В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Пунктом 2.6 раздела 2 Регламента № 1 установлено, что для предоставления государственной услуги в электронном виде необходимо представить пакет документов в электронном виде, отсканированных в формате PDF или JPEG, по средствам электронной почты по адресу: sport@volganet.ru. К представлению на присвоение квалификационной категории "Спортивный судья всероссийской категории" прилагаются следующие документы:
а) выписка из карточки учета спортивной судейской деятельности, содержащая сведения о выполнении условий присвоения квалификационной категории "Спортивный судья всероссийской категории" в соответствии с Квалификационными требованиями;
б) копии 2 и 3 страниц паспорта соискателя.
Между тем пунктом 6 статьи 22 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" установлено, что спортивные звания и квалификационная категория спортивного судьи всероссийской категории присваиваются федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта в порядке, установленном соответственно Положением о Единой всероссийской спортивной классификации и Положением о спортивных судьях.
Кроме того, согласно абзацу 15 статьи 5 Закона Волгоградской области "О физической культуре и спорте в Волгоградской области" к полномочиям исполнительных органов государственной власти Волгоградской области в сфере физической культуры и спорта относится присвоение спортивных разрядов и квалификационных категорий спортивных судей (за исключением квалификационной категории спортивного судьи всероссийской категории) в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Таким образом, несоответствие действующему законодательству заключается во вторжении органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в компетенцию федерального органа исполнительной власти.
В тексте исследуемого Приказа выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1. Абзац 2 подпункта 2.6.1.3 пункта 2.6 раздела 2 Регламента № 1 дублирует положения подпункта 2.6.1.5 пункта 2.6 раздела 2 Регламента № 1.

Абзацы 3, 4, 5 подпункта 3.9.6 пункта 3.9 раздела 3 Регламента № 1 дублируют положения абзацев 6, 7, 8 подпункта 3.9.6 пункта 3.9 раздела 3 Регламента № 1.
2. В тексте исследуемого нормативного правового акта нарушена нумерация структурных единиц.
Так, после пункта 2.10 следует подпункт 2.11.1 раздела 2 Регламента № 2; после подпункта 3.4.3 следует подпункт 3.4.5 пункта 3.4 раздела 3 Регламента № 2; после пункта 1.3 следует пункт 1.2 раздела 1 Регламента № 3; после подпункта 2.1.3 следует подпункт 2.1.2 пункта 2.1 раздела 2 Регламента № 3; пункт 2.1.14 раздела 2 Регламента № 3 начинается с подпункта "б", после подпункта 3.3.4 следует подпункт 3.4.5 раздела 3 Регламента № 4.
3. Нормы рассматриваемого Приказа изложены без учета конституционного принципа равенства, из которого вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.
Так, подпунктом 2.6.2 пункта 2.6 раздела 2 Регламента № 1 установлено, что документы, необходимые в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления данной государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных организаций и которые заявитель вправе представить, отсутствуют.
Подпунктами 3.5.3 пунктов 3.5 разделов 3 Регламентов № 1 и № 3 установлено, что государственный гражданский служащий, ответственный за подготовку проекта приказа по присвоению квалификационной категории спортивного судьи, изучая полученные документы:
- проверяет соответствие указанных оснований, т.е. выполнение норм и требований для присвоения квалификационной категории спортивного судьи, а также условий их выполнения, исходя из вида спорта, пола и возраста, определенных в соответствии с требованиями Положения о спортивных судьях;
- анализирует документы.
Установленные в абзацах 3 указанных подпунктов положения Регламентов № 1 и № 3 не конкретизированы, а следовательно, не позволяют однозначно определить, на предмет чего государственными гражданскими служащими будет проводиться анализ документов.
Разделом 3 Регламента № 2 установлено, что предоставление государственной услуги включает в себя следующие административные процедуры:
- объявление государственной аккредитации;
- рассмотрение заявления о государственной аккредитации и экспертиза представленных документов;
- принятие решения о государственной аккредитации или об отказе в государственной аккредитации;
- оформление и выдача документов о государственной аккредитации;
- принятие решения о приостановлении или об отзыве государственной аккредитации.
Между тем в рассматриваемом Регламенте не учтена административная процедура, предусматривающая прием и регистрацию документов (заявлений), без которой невозможна процедура рассмотрения заявлений о государственной аккредитации и экспертиза представленных документов.

В подпункте "в" пункта 3.5.4 раздела 3 Регламента № 2 установлено, что государственная аккредитация отзывается в случае обнаружения недостоверной или искаженной информации в документах, представленных в соответствии с п. п. 2.6.1 - 2.6.1.1 и п. 2.4.14 настоящего Регламента.
Однако в Регламенте № 2 отсутствует подпункт 2.6.1.1.
Абзацем 2 подпункта 2.1.17 пункта 2.1 раздела 2 Регламента № 3 установлено, что максимальное время ожидания граждан в очереди при подаче запроса о присвоении квалификационной категории спортивного судьи и при получении результата предоставления государственной услуги не должно превышать 15 минут.
Абзацем 2 подпункта 3.5.3 пункта 3.5 раздела 3 Регламента № 3 установлено, что общий срок административной процедуры принятия решения о присвоении квалификационной категории спортивного судьи либо в отказе в присвоении квалификационной категории спортивного судьи составляет не более 2 рабочих дней с момента регистрации заявления.
Однако указанный Регламент предусматривает предоставление дополнительного материального обеспечения спортсменам, завоевавшим звания чемпионов и призеров Олимпийских игр, Паралимпийских игр, Сурдлимпийских игр, и их тренерам, а не присвоение квалификационной категории спортивного судьи.
В соответствии с подпунктом 3.4.2 пункта 3.4 раздела 3 Регламента № 3 общий срок административной процедуры по рассмотрению назначения выплаты дополнительного материального обеспечения составляет десять рабочих дней.
Однако в подпункте 2.1.5 пункта 2.1 раздела 2 Регламента № 3 установлено, что рассмотрение документов на соответствие установленным требованиям и определение права заявителя на получение ежемесячной денежной выплаты дополнительного материального обеспечения на основе поданных документов и имеющихся данных - не более 7 рабочих дней.
Кроме того, в подпункте 3.4.2 пункта 3.4 раздела 3 Регламента № 3 между словами "рассмотрение" и "назначение" пропущено словосочетание "документов для".
Абзацем 4 подпункта 2.4.2 пункта 2.4 раздела 2 Регламента № 4 установлено, что рассмотрение документов на присвоение спортивного разряда и принятие решения о присвоении спортивного разряда специалистом, ответственным за исполнение настоящей услуги, либо об отказе в присвоении спортивного разряда - 7 рабочих дней с момента регистрации документов.
Однако в пункте 3.3 раздела 3 Регламента № 4 установлен иной срок выполнения указанного административного действия - 2 дня.
4. Согласно пункту 2.11 раздела 2 Регламента № 1 и подпункту 2.1.18 пункта 2.1 раздела 2 Регламента № 3 срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной услуги:
- прием запроса, первичная обработка (проверка правильности адресата заявления, определение содержания представленных документов) осуществляется в помещении министерства, как правило, в течение 1 часа, но не более одного дня с даты поступления документов.
Общий срок выполнения административных процедур по регистрации запроса не должен превышать 20 минут.
Исходя из положений указанной нормы, общий срок административной процедуры по приему и регистрации документов может осуществляться в срок от 1 часа 20 минут до одного дня.
Однако в соответствии с подпунктами 3.3.7 пунктов 3.3 разделов 3, устанавливающих состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур Регламентов № 1 и № 3, общий срок административной процедуры по приему и регистрации документов на присвоение квалификационной категории спортивного судьи должен составлять 1 час.
5. Подпунктом 3.3.5 пункта 3.3 раздела 3 Регламента № 1 установлено, что при установлении фактов отсутствия необходимых документов, несоответствия представленных документов требованиям, указанным в пункте 2.6.3 настоящего административного регламента, государственный гражданский служащий уведомляет заявителя о наличии препятствий для рассмотрения вопроса о присвоении квалификационной категории спортивного судьи, объясняет заявителю содержание выявленных недостатков в представленных документах.
Между тем указанный пункт не содержит каких-либо требований к оформлению документов и имеет следующее содержание:
2.6.3. Услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления данной государственной услуги, отсутствуют.
6. Подпунктом 2.6.13 пункта 2.6 раздела 2 Регламента № 2 установлено, что в случае изменения у аккредитованной региональной спортивной федерации наименования, состава руководящих органов или внесения изменений в ее учредительные документы региональная спортивная федерация, получившая государственную аккредитацию, в течение 15 календарных дней направляет в министерство соответствующие сведения и (или) документы в двух экземплярах на бумажном и электронном носителе.
Однако в соответствии с пунктом 21 раздела IV приказа Министерства спорта и туризма Российской Федерации "Об утверждении Порядка государственной аккредитации региональных спортивных федераций, осуществляемой органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации" в случае утраты свидетельства о государственной аккредитации, изменения наименования региональной спортивной федерации или ее юридического адреса она обязана в течение 15 календарных дней уведомить об этом орган по аккредитации и подать заявление о переоформлении свидетельства о государственной аккредитации.
7. В пунктах 2.1.11, 3.3.3, 3.3.4, 3.3.5, 3.5.2 Регламента № 3 дается ссылка на перечень документов, необходимых для предоставления заявителем с целью получения государственной услуги, установленный в пункте 2.1.9 Регламента № 3.
Однако указанным пунктом утвержден перечень нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется предоставление государственной услуги.
8. Пунктом 3.1 раздела 3 Регламента № 3 установлено, что блок-схема предоставления государственной услуги приведена в приложении № 4 к настоящему регламенту.
Однако указанное приложение не имеет какой-либо нумерации.
Кроме того, блок-схема должна предусматривать последовательность совершения действий при предоставлении государственной услуги. Между тем она включает в себя не все административные процедуры, предусмотренные указанным Регламентом.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 01 февраля 2013 г. № 18.
Вывод: приказ министерства спорта Волгоградской области от 16 октября 2013 г. № 807 "Об утверждении административных регламентов министерства спорта Волгоградской области по предоставлению государственных услуг" не соответствует действующему федеральному законодательству в части вторжения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в компетенцию федерального органа исполнительной власти.
Предлагаем устранить выявленные нарушения правил юридической техники и коррупциогенный фактор; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ


------------------------------------------------------------------