Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 30.04.2013 N 740н "На Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД "



Направлено письмом от 30 апреля 2013 г. № 02-2892

УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 30 апреля 2013 г. № 740н

НА КОДЕКС ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТ 11 ИЮНЯ 2008 Г. № 1693-ОД (В РЕДАКЦИИ
ОТ 27 ФЕВРАЛЯ 2009 Г. № 1854-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2009 Г.
№ 1914-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2009 Г. № 1917-ОД, ОТ 22 ИЮЛЯ 2009 Г.
№ 1932-ОД, ОТ 09 НОЯБРЯ 2009 Г. № 1956-ОД,
ОТ 28 ДЕКАБРЯ 2009 Г. № 1976-ОД, ОТ 24 МАРТА 2010 Г.
№ 2014-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ 2010 Г. № 2053-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ 2010 Г.
№ 2075-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ 2010 Г. № 2076-ОД,
ОТ 09 НОЯБРЯ 2010 Г. № 2114-ОД, ОТ 10 ДЕКАБРЯ 2010 Г.
№ 2138-ОД, ОТ 31 ДЕКАБРЯ 2010 Г. № 2143-ОД,
ОТ 04 МАЯ 2011 Г. № 2180-ОД, ОТ 11 ИЮЛЯ 2011 Г. № 2203-ОД,
ОТ 11 ИЮЛЯ 2011 Г. № 2204-ОД, ОТ 30 ДЕКАБРЯ 2011 Г.
№ 2286-ОД, ОТ 01 МАРТА 2012 Г. № 17-ОД, ОТ 12 АПРЕЛЯ 2012 Г.
№ 35-ОД, ОТ 20 АПРЕЛЯ 2012 Г. № 43-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ 2012 Г.
№ 58-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ 2012 Г. № 59-ОД, ОТ 04 ИЮЛЯ 2012 Г.
№ 78-ОД, ОТ 24 ИЮЛЯ 2012 Г. № 89-ОД, ОТ 10 ОКТЯБРЯ 2012 Г.
№ 105-ОД, ОТ 12 НОЯБРЯ 2012 Г. № 136-ОД,
ОТ 28 ДЕКАБРЯ 2012 Г. № 184-ОД, ОТ 01 АПРЕЛЯ 2013 Г.
№ 29-ОД)

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. № 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД (в редакции от 27 февраля 2009 г. № 1854-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1914-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1917-ОД, от 22 июля 2009 г. № 1932-ОД, от 09 ноября 2009 г. № 1956-ОД, от 28 декабря 2009 г. № 1976-ОД, от 24 марта 2010 г. № 2014-ОД, от 08 июня 2010 г. № 2053-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2075-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2076-ОД, от 09 ноября 2010 г. № 2114-ОД, от 10 декабря 2010 г. № 2138-ОД, от 31 декабря 2010 г. № 2143-ОД, от 04 мая 2011 г. № 2180-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2203-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2204-ОД, от 30 декабря 2011 г. № 2286-ОД, от 01 марта 2012 г. № 17-ОД, от 12 апреля 2012 г. № 35-ОД, от 20 апреля 2012 г. № 43-ОД, от 08 июня 2012 г. № 58-ОД, от 08 июня 2012 г. № 59-ОД, от 04 июля 2012 г. № 78-ОД, от 24 июля 2012 г. № 89-ОД, от 10 октября 2012 г. № 105-ОД, от 12 ноября 2012 г. № 136-ОД, от 28 декабря 2012 г. № 184-ОД, от 01 апреля 2013 г. № 29-ОД) (далее - Кодекс) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области Закона Волгоградской области от 01 апреля 2013 г. № 29-ОД "О внесении изменений в статью 14.9 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящий Кодекс определяет состав административных правонарушений и устанавливает административную ответственность за их совершение на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Кодекса являются общественные отношения по установлению административной ответственности за совершенные деяния.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Семейным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 05.04.2013 № 55-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 05.04.2013 № 55-ФЗ);
- Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции от 12.11.2012 № 191-ФЗ);
- Уставом Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с частью 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:
1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;
4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом.
Следовательно, исследуемый Кодекс принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Письмом Минюста России от 08.08.2012 № 17/63577-ВЕ в Управление представлен анализ законодательных актов субъектов, предусматривающих наделение полиции полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, проведенный Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Согласно проведенному анализу на полицию возложено составление протоколов об административных правонарушениях в сферах, не относящихся к охране общественного порядка и общественной безопасности, что не соответствует требованиям Закона "О полиции".
Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "О полиции" установлено, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
Статьей 13 названного Федерального закона установлено, что полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право, в частности, патрулировать населенные пункты и общественные места, оборудовать при необходимости контрольные и контрольно-пропускные пункты, выставлять посты, в том числе стационарные, и заслоны, использовать другие формы охраны общественного порядка; требовать от граждан (групп граждан) покинуть место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, если это необходимо для проведения следственных действий, оперативно-розыскных мероприятий, документирования обстоятельств совершения преступления, административного правонарушения, обстоятельств происшествия, для сохранения следов преступления, административного правонарушения, происшествия, для обеспечения безопасности граждан; в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан не допускать их на отдельные участки местности и объекты либо обязывать оставаться на соответствующих участках местности и объектах или покинуть их; обращаться к группам граждан, нахождение которых в общественных местах не связано с проводимыми на законных основаниях публичными и массовыми мероприятиями, с требованием разойтись или перейти в другое место, если возникшее скопление граждан создает угрозу их жизни и здоровью, жизни и здоровью других граждан, объектам собственности, нарушает работу организаций, препятствует движению транспорта и пешеходов; составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать доказательства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях; и др.
Пунктом 2 статьи 3 указанного Федерального закона определено, что полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.
Исходя из вышесказанного осуществление мер по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности выражается в деятельности по предупреждению и пресечению правонарушений и иных антиобщественных действий, в привлечении виновных к ответственности; в содействии компетентным органам и организациям в создании нормальных безопасных условий для общения людей в процессе производственной, трудовой деятельности и в удовлетворении ими материальных и духовных потребностей; в обеспечении гарантий для осуществления субъективных прав и выполнения обязанностей гражданами; в действиях, направленных на ликвидацию вредных последствий, вызванных нарушением правил и норм общественной безопасности.
Приведенные положения Федерального закона "О полиции" согласуются с положениями, указанными в статье 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, где установлено, что задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.
Однако согласно анализу, проведенному Министерством внутренних дел России, на полицию возложено составление протоколов об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и ряда других сфер, не относящихся к охране общественного порядка и общественной безопасности, что не соответствует требованиям Федерального закона "О полиции".
На основании письма Минюста России Управлением ранее были выявлены несоответствия федеральному законодательству (экспертные заключения от 10.09.2012 № 1280н, от 14.09.2012 № 1320н, от 21.11.2012 № 1865н, от 05.12.2012 № 1977н, от 04.02.2013 № 206н), рассматриваемым Законом несоответствия федеральному законодательству не устраняются.
В соответствии с частью 3.1 статьи 2.9 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности на полицию возложено составление протоколов об административных правонарушениях за:
- повреждение и (или) уничтожение зеленых насаждений на территориях общего пользования в населенных пунктах (статья 6.1);
- отсутствие, повреждение или уничтожение указателей улиц (переулков, площадей), номерных знаков домов, подъездов (часть 2 статьи 8.8);
- непринятие мер по ограничению доступа лиц в подвалы, техподполья, на чердаки и в другие подсобные помещения (статья 9.5);
- незаконное проникновение в подвалы, техподполья, на чердаки и в другие подсобные помещения (статья 9.6);
- нарушение дополнительных требований пожарной безопасности (статья 6.3);
- нарушение правил ведения поисковой работы (статья 14.10.1).
Кроме того, анализ содержания статей 6.1, части 2 статьи 8.8, 6.3, 9.5, 9.6 и 14.10.1, отнесенных к главе "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность" свидетельствует о регламентации в них ответственности за совершенные деяния в сферах, не относящихся к общественному порядку и общественной безопасности.
Пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:
1) мировыми судьями;
2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации;
5) государственными учреждениями, подведомственными соответственно органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения.
Пунктом "г" статьи 71 Конституции Российской Федерации установлено, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 Министерство внутренних дел Российской Федерации входит в структуру федеральных органов исполнительной власти органов.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в возложении на федеральный орган исполнительной власти - полицию полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях в сферах, не относящихся к охране общественного порядка и общественной безопасности.
Содержание и форма анализируемого Кодекса соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 18 июня 2008 г. № 105.
Законы Волгоградской области от 27 февраля 2009 г. № 1854-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1914-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1917-ОД, от 22 июля 2009 г. № 1932-ОД, от 09 ноября 2009 г. № 1956-ОД, от 28 декабря 2009 г. № 1976-ОД, от 24 марта 2010 г. № 2014-ОД, от 08 июня 2010 г. № 2053-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2075-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2076-ОД, от 09 ноября 2010 г. № 2114-ОД, от 10 декабря 2010 г. № 2138-ОД, от 04 мая 2011 г. № 2180-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2203-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2204-ОД, от 30 декабря 2011 г. № 2286-ОД, от 01 марта 2012 г. № 17-ОД, от 12 апреля 2012 г. № 35-ОД, 20 апреля 2012 г. № 43-ОД, от 08 июня 2012 г. № 58-ОД, от 08 июня 2012 г. № 59-ОД, от 04 июля 2012 г. № 78-ОД, от 24 июля 2012 г. № 89-ОД, от 10 октября 2012 г. № 105-ОД, от 12 ноября 2012 г. № 136-ОД, от 28 декабря 2012 г. № 184-ОД, от 01 апреля 2013 г. № 29-ОД, которыми внесены изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 04 марта 2009 г. № 39, от 22 июля 2009 г. № 132, от 29 июля 2009 г. № 137, от 18 ноября 2009 г. № 216, от 30 декабря 2009 г. № 246, от 31 марта 2010 г. № 56, от 16 июня 2010 г. № 106, от 21 июля 2010 г. № 131, от 21 июля 2010 г. № 131, от 17 ноября 2010 г. № 214, от 22 декабря 2010 г. № 239, от 19 января 2011 г. № 8, от 11 мая 2011 г. № 83, от 20 июля 2011 г. № 132, от 11 января 2012 г. № 2, от 07 марта 2012 г. № 40, от 18 апреля 2012 г. № 68, от 25 апреля 2012 г. № 73, от 20 июня 2012 г. № 107, от 11 июля 2012 г. № 122, от 01 августа 2012 г. № 137, от 17 октября 2012 г. № 193, от 21 ноября 2012 г. № 218, от 09 января 2013 г. № 1, от 10 апреля 2013 г. № 63.
Вывод: Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД (в редакции от 27 февраля 2009 г. № 1854-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1914-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1917-ОД, от 22 июля 2009 г. № 1932-ОД, от 09 ноября 2009 г. № 1956-ОД, от 28 декабря 2009 г. № 1976-ОД, от 24 марта 2010 г. № 2014-ОД, от 08 июня 2010 г. № 2053-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2075-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2076-ОД, от 09 ноября 2010 г. № 2114-ОД, от 10 декабря 2010 г. № 2138-ОД, от 31 декабря 2010 г. № 2143-ОД, от 04 мая 2011 г. № 2180-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2203-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2204-ОД, от 30 декабря 2011 г. № 2286-ОД, от 01 марта 2012 г. № 17-ОД, от 12 апреля 2012 г. № 35-ОД, 20 апреля 2012 г. № 43-ОД, от 08 июня 2012 г. № 58-ОД, от 08 июня 2012 г. № 59-ОД, от 04 июля 2012 г. № 78-ОД, от 24 июля 2012 г. № 89-ОД, от 10 октября 2012 г. № 105-ОД, от 12 ноября 2012 г. № 136-ОД, от 28 декабря 2012 г. № 184-ОД, от 01 апреля 2013 г. № 29-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый Кодекс в соответствие с действующим федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ


------------------------------------------------------------------