Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 28.06.2013 по делу N 33-6392/2013 <Об оставлении без изменения решения Центрального районного суда города Волгограда от 04.03.2013, которым было признано недействующим постановление Волгоградского горсовета народных депутатов, администрации Волгограда от 15.12.1998 N 49/500/1583 "Об отнесении островной системы Сарпинский-Голодный к особо охраняемым природным территориям">



ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 июня 2013 г. по делу № 33-6392/2013

Судья - Олейников А.В.
Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:
председательствующего судьи Андреева А.А.,
судей Балашовой И.Б., Серышевой Н.И.,
при секретаре К.О.,
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению И.В., Т.И., Ж.А., а также заинтересованных лиц с самостоятельными требованиями Г.О., К.Г. об оспаривании совместного постановления администрации Волгограда и Волгоградского городского Совета народных депутатов от 15 декабря 1998 года № 49/500/1583 "Об отнесении островной системы Сарпинский - Голодный к особо охраняемым природным территориям".
по апелляционным жалобам представителя администрации Волгограда Ч.Г., департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда, представителя Волгоградской городской Думы - Ч.С., представлениям прокурора г. Волгограда и прокурора Центрального района г. Волгограда
на решение Центрального районного суда г. Волгограда от 4 марта 2013 года, которым постановлено:
Заявление И.В., Т.И., Ж.А., а также заинтересованных лиц с самостоятельными требованиями Г.О., К.Г. об оспаривании совместного постановления Волгоградского городского Совета народных депутатов и администрации Волгограда от 15 декабря 1998 года № 49/500/1583 "Об отнесении островной системы Сарпинский - Голодный к особо охраняемым природным территориям" - удовлетворить.
Признать недействующим полностью постановление Волгоградского городского Совета народных депутатов и администрации Волгограда от 15 декабря 1998 года № 49/500/1583 "Об отнесении островной системы Сарпинский - Голодный к особо охраняемым природным территориям" со дня вступления решения суда в законную силу.
Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Балашовой И.Б., судебная коллегия

установила:

И.В., Т.И., Ж.А. обратились в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта - оспаривании совместного постановления администрации Волгограда и Волгоградского городского Совета народных депутатов от 15 декабря 1998 года № 49/500/1583 "Об отнесении островной системы Сарпинский - Голодный к особо охраняемым природным территориям".
С самостоятельными аналогичными требованиями обратились Г.О. и К.Г.
Заявители требования мотивировали тем, что на основании оспариваемого нормативного акта, ограничивающего в обороте земельные участки, Мингосимущества Волгоградской области 19 июля 2012 года и 13 сентября 2012 года приняло решения об отказе в предоставлении им в собственность бесплатно земельных участков, расположенных в СНТ <.......> и СНТ <.......>.
Заявители считали, что совместное постановление администрации Волгограда и Волгоградского городского Совета народных депутатов от 15 декабря 1998 года № 49/500/1583 "Об отнесении островной системы Сарпинский - Голодный к особо охраняемым природным территориям" ограничивает их права, как собственников земельных садовых участков, и на основании ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не подлежит применению, поскольку в установленном порядке не опубликовывалось и не введено в действие. Полагают, что данное постановление принято органами местного самоуправления с нарушением их компетенции, так как Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено, что такие земельные участки могут быть изъяты из хозяйственного использования только решениями органов государственной власти.
Просили суд признать недействующим полностью совместное постановление администрации Волгограда и Волгоградского городского Совета народных депутатов от 15 декабря 1998 года № 49/500/1583 "Об отнесении островной системы Сарпинский - Голодный к особо охраняемым природным территориям".
Судом постановлено указанное выше решение.
Определением Центрального районного суда г. Волгограда от 4 марта 2013 года устранена описка в вышеуказанном решении суда, а именно в тексте решения вместо "Суд, выслушав участвующих лиц, исследовав доказательства, имеющиеся в материалах дела, находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям" читать как "Суд, выслушав участвующих лиц, исследовав доказательства, имеющиеся в материалах дела, находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям", и также вместо "Г.А." читать как "Г.О.".
Не согласившись с решением суда первой инстанции, администрация Волгограда, департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда, Волгоградская городская Дума обратились с апелляционными жалобами, прокурор г. Волгограда и прокурор Центрального района г. Волгограда обратились с апелляционными представлениями, в которых просят решение суда отменить.
В обоснование жалоб и представлений указали на нарушение и неправильное применение судом норм материального права и норм процессуального права, неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела.
Выслушав представителей администрации Волгограда К.И., Волгоградской городской Думы Ч.С., департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов П.Д., комитета по градостроительству и архитектуре г. Волгограда Ж.М., поддержавших доводы жалоб, прокурора Б.И., поддержавшую доводы апелляционного представления прокурора Центрального района г. Волгограда, заслушав мнение заявителей И.В., Г.О., представителя заинтересованного лица - председателя правления СНТ <.......> и СНТ <.......> И.З., считавших доводы жалобы не обоснованными, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии статьей 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобах, представлениях и возражениях относительно жалоб, представлений, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия оснований к отмене решения не усматривает.
В силу ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно пункту 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным нормотворческим органом или должностным лицом.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" если при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, в том числе, если он не опубликован в установленном порядке, то суд должен признать его недействующим.
Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что Т.И., Ж.А. являясь членами СНТ <.......>, Г.А., К.Г., И.В. - членами СНТ "А", в июле - августе 2012 года обратились в Мингосимущества Волгоградской области с заявлениями и документами на представление в собственность бесплатно выделенных им земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".
Решениями Мингосимущества Волгоградской области заявителям отказано в предоставлении испрашиваемых земельных участков в собственность, со ссылкой на ч. 2, подп. 1 ч. 5 ст. 27 ЗК РФ, ч. 6 ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", п. 5 ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды", а именно в связи отнесением островной системы Сарпинский - Голодный к особо охраняемым природным территориям совместным постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов, администрации Волгограда от 15 декабря 1998 года № 49/500/1583.
Так, п. 1 названного постановления утверждена "Схема экологического зонирования о. Сарпинского и о. Голодного в Волгограде" как основа для дальнейшей разработки градостроительного зонирования территории островной системы.
Пунктом 2 постановления территория островной системы Сарпинский - Голодный отнесена к особо охраняемым природным территориям местного значения с установлением категории "охраняемые природные ландшафты".
Оспаривая названное совместное постановление, заявители указывают, что оно нарушает их права, поскольку является препятствием к приобретению выделенных им земельных участков в собственность по причине отнесения данных земельных участков к особо охраняемым природным территориям.
Исходя из преамбулы к Федеральному закону от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Согласно п. 2 ст. 27 ЗК РФ действительно, земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В подп. 1 п. 5 ст. 27 ЗК РФ указано, что земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий ограничиваются в обороте.
Таким образом, оспариваемый заявителями нормативный правовой акт непосредственно затрагивает права названных гражданин.
При разрешении спора судом установлено, что совместное постановление администрации Волгограда и Волгоградского городского Совета народных депутатов от 15 декабря 1998 года № 49/500/1583 "Об отнесении островной системы Сарпинский - Голодный к особо охраняемым природным территориям", послужившее основанием для отказа заявителям в предоставлении испрашиваемых земельных участков в собственность, официально опубликовано не было.
Это обстоятельство является достаточным основанием признать нормативный правовой акт недействующим, поэтому решение суда следует признать правильным.
Доводы, приведенные в апелляционном представлении прокурора Волгограда и апелляционной жалобе Волгоградской городской Думы о том, что оспариваемое постановление не является нормативным актом, судебная коллегия считает не состоятельными: как следует из разъяснения, изложенного в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Постановление Волгоградского городского Совета народных депутатов и администрации Волгограда от 15 декабря 1998 года № 49/500/1583 принято органами местного самоуправления по вопросам местного значения, в нем изложены правовые нормы, ограничивающие оборот земель на островах Сарпинском и Голодном и рассчитанные на неоднократное применение. Круг лиц, являющихся землепользователями участков, на которых данное постановление распространяет свое действие не может быть определен. Оспариваемое постановление обладает всеми признаками нормативного правового акта.
Доводы жалобы департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов о том, что оспариваемое постановление было опубликовано в справочной правовой системе КонсультантПлюс и на официальном сайте департамента по охране окружающей среды также не являются состоятельными к отмене решения суда: целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает. Помещение оспариваемого постановление в справочной правовой системе КонсультантПлюс и на сайте департамента само по себе не свидетельствует о достижении цели такого обнародования нормативного правового акта, т.е. не свидетельствуют об обеспечении реальной возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.
Доводы апелляционных представления прокурора Центрального района и жалобы администрации Волгограда о том, что судом не исследован вопрос о том, имело ли место обнародование оспариваемого акта иным способом, кроме как опубликование в средствах массовой информации являются необоснованными: обязанность доказывания законности нормативного правового акта возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. Материалы дела свидетельствуют о том, что возможность представления соответствующих доказательств судом представлялась, оказывалось содействие в их собирании. Однако соответствующих доказательств суду представлено не было.
Проанализировав доводы апелляционных жалоб и представлений, судебная коллегия приходит к выводу, что они не опровергают правильности выводов суда первой инстанции и направлены на переоценку установленных обстоятельств и доказательств, в связи с чем, отклоняются.
С учетом изложенного, решение суда законно и обоснованно, оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и представлений не имеется.
В соответствии с ч. 3 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вне зависимости от доводов, содержащихся в апелляционных жалобе, представлении, суд апелляционной инстанции проверяет, не нарушены ли судом первой инстанции нормы процессуального права, являющиеся в соответствии с ч. 4 ст. 330 настоящего Кодекса основаниями для отмены решения суда первой инстанции. Из материалов дела следует, что таких нарушений судом первой инстанции не допущено.
На основании изложенного, и руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г. Волгограда от 4 марта 2013 года оставить без изменения, апелляционные жалобы представителя администрации Волгограда Ч.Г., департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда, представителя Волгоградской городской Думы - Ч.С., представления прокурора г. Волгограда и прокурора Центрального района г. Волгограда - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------